各县、自治县、区人民政府，市直各委、办、局：

《临沧市推广应用政府和社会资本合作模式实施方案（试行）》已经市人民政府研究同意，现印发给你们，请抓好贯彻落实。

临沧市人民政府         

2015年12月11日        

临沧市推广应用政府和社会资本合作模式实施方案

（试行）

为鼓励和引导社会资本投资，深入推进我市投融资体制和财税体制改革创新，进一步激活和释放经济发展的内生动力，根据《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作操作指南（试行）通知》（财金〔2014〕113号）、《云南省推广运用政府和社会资本合作模式实施方案》等文件精神，结合我市实际，制定本实施方案。

一、充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义

政府和社会资本合作（public—private—partnership简称PPP）模式是指政府和社会资本为建设基础设施、提供公共服务而建立的长期合作关系和制度安排，以授予特许经营权为基础，以建立利益共享、风险分担、全程合作关系为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的供给数量、质量和效率。通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

推广运用政府和社会资本合作模式，在政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施领域，择优选取项目，分类推进，试点先行，引入社会资本投资、建设与运营，建立投资、补贴与价格的协同机制，完善投资、建设与运营的市场化体系。有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道；有利于发展混合所有制经济，增强经济增长内生动力；有利于深化财税体制改革，发挥财税在适应和引领经济新常态中的重要作用；有利于减轻财政支出压力，提高重大项目的保障能力。

我市正处在加速建设综合交通大动脉、加速推进新型城镇化、加速培育产业壮大实力的关键时期，推广运用政府和社会资本合作模式，是化解政府性债务、加快政府职能转变的重要举措；是突破综合交通瓶颈制约、适应国家投融资顶层制度转变的重要抓手；是推进新型城镇化、提升城市承载力的重要手段；是加快沿边开放、进一步吸引社会资本来我市投资兴业的重要途径；是深化财政体制改革、构建现代财政制度的内在要求。

二、推广运用政府和社会资本合作模式的基本原则

（一）试点先行的原则。选择盈利预期较强、前期工作比较成熟的PPP项目先行先试，激活社会投资活动。

（二）量力而行的原则。推广运用PPP项目的节奏和力度与政府的财力进行匹配，统筹考虑财政中长期承受能力。

（三）互惠共赢的原则。建立健全合作项目的绩效考核和收益分配机制，确保社会资本回报合理，防止不合理让利或利益输送，达到“政府、社会资本和社会公众实现共赢”。

（四）风险分担的原则。在风险和收益对等前提下，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。

（五）诚信合作的原则。在平等协商、依法依规的基础上，订立签署项目合同且严格执行，无故违约方必须承担相应责任

（六）公开透明的原则。在项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，确保程序规范、过程公开、责任明确。

三、推广运用政府和社会资本合作模式的适用范围

全市范围内污水处理及管网系统、垃圾收集处理系统、供水、供电、燃气、公共交通、停车场（楼）、城市园林绿化、地下空间开发以及园区基础设施等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、健康养老、社会事业等公共服务项目，以及保障性住房、水利、资源环境和生态保护等项目，在进行PPP运营合理性作出评估论证的前提下，均可推行PPP模式。优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的项目先行试点PPP运作。

已建成的项目，也要积极植入PPP模式，引入社会资本并组建项目公司，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营，盘活存量资产。

已界定为地方政府存量债务中适宜以PPP模式运营的融资平台公司存量项目，要积极寻求PPP模式，鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，减轻政府公共财政举债压力，腾出资金用于重点民生项目建设。

合作项目按照经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三种分类。经营性项目主要采用“使用者付费”特许经营方式；准经营性项目主要采用“使用者付费”特许经营和政府补贴相结合的方式；非经营性项目主要采用政府向社会投资人购买服务的方式。

合作伙伴除我市市县政府所控有之外，建立了现代企业制度的境内外社会资本主体包括国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业或其他投资经营主体均可参与我市PPP项目建设运营。

合作项目的实施机构由市政府确定，原则上由各相应行业主管部门实施，也可以是市政府出资控股的市属国有公司。

四、推广运用政府和社会资本合作模式的工作流程

（一）项目征集遴选。市发改委根据我市经济社会发展的需要，负责向各相关职能部门和社会征集遴选潜在的政府和社会资本合作项目。政府发起的PPP项目由政府行业主管部门以初步实施方案的方式向市发改委申报，社会发起的PPP项目由社会资本以项目建议书的方式向市发改委推荐。市发改委牵头对征集到的PPP项目进行必要性、合规性、可行性审核。依据审核结果，建立临沧市PPP项目储备库。PPP项目申报和推荐应明确PPP项目的实施机构、合作模式高设计、回报方案设计与合作周期设计。

（二）聘请咨询机构。鉴于PPP运作涉及的项目结构、商务条件、技术条件等较为复杂，需要专业的财务、技术力量支撑，为保证项目质量，经报市政府批准，具体项目由市财政局商市发改委，可委托高水平的专业咨询机构，协助实施PPP项目。咨询机构提供的服务应主要包括：项目实施方案编制、PPP合作边界条件界定、项目投资和运营成本审核、项目财务测算分析、商务技术条件设计、PPP相关协议和采购文件编制、协助政府进行商务谈判和社会资本合作伙伴比选、协助政府与社会资本进行PPP相关协议等法律文书的签署、其他项目实施所必需的专业技术服务等。

（三）项目评估论证。入库项目的实施机构向市财政局提交项目基本情况、初步实施方案等相关资料，市财政局会同市发改委及行业主管部门等，聘请咨询机构，开展“物有所值”评价工作。同时，根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对政府付费或财政补贴的项目，开展财政承受能力论证。

（四）制定实施方案。“物有所值”评价和财政承受能力论证通过后，项目实施机构组织编制项目实施方案。实施方案包括：项目名称及基本情况、项目实施机关、项目的基本经济技术指标、合作伙伴应具备的条件、风险分配基本框架、项目运作模式、交易架构、合同体系、监管架构、采购方式的选择、产出标准和绩效指标以及应当明确的其他事项。项目实施机构在制定实施方案阶段，应对有意向参与项目合作的社会资本征集项目实施方案。项目实施机构将拟定的项目实施方案报送市财政局，由市财政局牵头商市发改委、环保局、国土资源局、住建局、规划局、交通局、水务局、卫生局、文体局、政务服务局等部门进行联合评审后报市政府批准。

（五）编制采购文件。项目实施机构要委托专业咨询机构编制PPP项目采购文件，报经市政府批准。采购文件应至少包括：采购公告、资格审查文件、竞争者须知、不可谈判条款、评审办法、PPP项目协议草案等。其中，PPP项目协议草案应由专业机构按照财政部《PPP项目合同指南（试行）》和国家发展改革委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，对双方权利义务进行充分、明确的界定。

（六）推介测试项目。项目实施机构要采取多种手段，向社会资本和金融机构广泛推介PPP项目。通过广泛、深入的宣传和洽谈，判断检验PPP项目方案或初步预设条件能否引起市场参与主体投资兴趣和意愿，并及时根据市场反应情况进行调整，尽可能多的吸引潜在社会资本合作伙伴，确保一定的竞争程度，为择优选取合作伙伴创造条件。

（七）实施项目采购。项目实施机构要将经批准的采购文件，移交市公共资源交易中心。由市公共资源交易中心按照《招标投标法》、《政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》及相关规章制度，从公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购中，依法选择适当的采购方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。由监察、财政部门及公共资源交易监管部门依法监管。

（八）规范项目执行。中选社会资本应在项目所在地行政区域内注册设立项目公司，政府可以根据项目需要，指定主体，与社会资本合资组建项目公司。实施机构与项目公司签署PPP项目协议，并按照协议约定的内容对项目公司的投资、建设、运营等职责履行情况，进行履约管理和绩效评估。各相关行政管理部门按各自职责依法对项目公司实施监管。实施机构应按照政府信息公开制度，依法向社会公布PPP项目监管信息，并设立专门渠道接受公众对项目公司提供的公共产品或服务的投诉举报。

（九）合作绩效评价。市财政局会同相关职能部门，积极建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价，绩效评价结果应当依法对外公开、接受社会监督。对绩效评价优于约定标准的项目，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据；对绩效评价未达到约定标准的项目，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。视项目合作周期，每隔三至五年对合作项目实行一次中期评估，重点分析项目运行状况及合同的合规性、适应性和合理性，评估风险，制定应对措施。项目评估要推行政府部门和社会资本之外的第三方评审机制。

（十）项目终止移交。PPP项目协议期满或提前终止时，项目公司应按PPP项目协议的约定，将项目资产所有权（经营权）或项目公司股权移交给市政府指定机构。

五、推广运用政府和社会资本合作模式合作项目的退出机制

（一）合作项目的通出和介入条件。合作项目发生以下情况可以退出：因不可抗力因素导致合同无法履行；合同一方发生严重违约情形导致合同无法履行；社会资本主体破产清算或发生类似情况；合同中约定需中止或政府接管的情况。经协商或整改，项目合同仍无法履行，项目需提前终止退出。

（二）合作项目退出的流程。发生合作项目退出情况时，项目主管部门、项目实施机构会同市财政局、市发改委制定退出方案，报市政府批准，并做好临时接管工作，保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。项目违约方应承担合同规定的责任，包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。

六、推广运用政府和社会资本合作模式的实施步聚

（一）试点先行阶段（2015年6月—2016年6月）

以优先选择预期效益好、条件成熟的城市基础设施项目作为我市PPP试点工作的突破口，积极探索，规范运作，认真总结，积累经验。

（二）总结推广阶段（2016年6月—2016年12月）

在首批试点项目成功实施的基础上，积极开展多领域PPP项目的选择和发起工作。

（三）全面运用阶段（2017年1月起）

在综合交通、保障性住房、医疗卫生、文体教育、农田水利、社会事业等各领域开展项目合作。

七、推广运用政府和社会资本合作模式的保障措施

（一）加强组织领导。建立我市推广政府与社会资本合作（PPP）模式工作领导小组，由常务副市长任领导小组组长，市政府分管副秘书长、市发改委、市财政局主要领导任领导小组副组长，市发改、财政、住建、国土、规划、交通运输、环保、水务、卫生、文体、审计、法制办、政务服务管理局等为领导小组成员单位，领导小组下设办公室，市政府分管副秘书长任办公室主任，市财政局局长任办公室常务副主任，负责办公室日常工作。市发改委成立PPP项目对接办，负责采取政府发起和社会发起等方式，征集遴选PPP合作项目，建立我市PPP模式运用项目储备库。市财政局成立PPP管理中心，主要职责包括全市PPP项目的协调调度及政策研究，合作项目的信息发布、采购招标、评估和验证、项目建设成本和运营成本的评审、建立并执行项目回报机制、项目风险监管和绩效评价、第三方专业机构库和专家库的建设和管理及领导小组日常工作。

（二）强化政策支持。为保障政府和社会资本合作模式积极稳妥推进，进一步明确PPP项目操作规则。一是研究出台《临沧市政府投资支持社会投资项目管理办法》，优化政府投资方向，通过投资补助、担保补贴、贷款贴息等多种方式，优先支持引入社会资本项目。合理分配政府投资资金，优先保障配套投入，确保PPP项目如期、高效投产运营。二是研究出台《临沧市PPP项目行政审批实施细则》，联合有关部门建立并联审批机制，在科学论证、遵守程序的基础上，加快推进规划选址、用地预审、环评审批、审批核准等前期工作。三是研究出台《临沧市PPP项目工程建设招投标实施细则》，优先支持PPP项目工程建设招投标，努力提高各部门服务质量。四是研究出台《临沧市PPP项目遴选和评价实施细则》，畅通PPP项目政府发起和社会发起两条渠道，建立完善PPP项目储备库。五是研究出台《临沧市PPP项目信贷支持金融服务实施细则》，鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。六是研究出台《临沧市PPP项目绩效评价管理办法》。七是研究出台《临沧市PPP项目运营、监管和退出管理办法》。

（三）创造公平环境。按照诚信践诺的要求，加强全社会信用体系建设，保障政府和社会资本合作顺利推进。依法行政，防止不当干预和地方保护，认真履约，及时兑现各类承诺和合同约定。社会资本要守信自律，提高诚信经营意识。严格遵守相关法律法规规定，确保PPP模式规范有序运行。按照行政审批制度改革要求，及时向社会公布审批事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等，实现行政审批标准化。贯彻公平竞争的理念，让不同所有制的企业享受公平的市场准入和各种优惠政策。行业主管部门要加强行业监管，设定技术规范，明确行业标准、服务质量和监管细则，保障社会资本稳定运营。

（四）加强项目监管。加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。在明确社会资本方的绩效监测和质量控制等义务的基础上，充分保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。与此同时，依法严格履行行政管理职能，建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。

（五）做好宣传引导。在全市范围内广泛宣传推广PPP模式的意义，做好政策解读，加强舆论引导，组织各类PPP项目培训指导，主动回应社会关切，充分调动社会参与的积极性。研究出台《临沧市PPP项目信息公开管理办法》，按照规定主动做好有关政策和实施过程的信息公开，定期发布临沧市推广运用PPP模式项目信息，自觉接受社会监督，妥善处理涉及项目的社会、经济纠纷，充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用。