各位领导、同志们：

根据省、市实施效能政府四项制度的要求，市政府法制办牵头负责指导全市行政机关依法行政能力提升工作。提升依法行政能力是加强政府自身建设，建设服务型政府的重要命题，贯穿于我省先后实施的建设法治政府、责任政府、阳光政府等一系列制度建设的始终。今年，省、市政府再次将提升依法行政能力作为效能政府四项制度的抓手之一，纳入行政能力提升制度的重要内容。按照《云南省人民政府关于在全省县级以上行政机关推行效能政府四项制度的决定》（云政发〔2010〕40号）、《临沧市人民政府关于关于印发临沧市人民政府行政绩效管理 行政成本控制 行政行为监督 行政能力提升四项制度实施方案的通知》（临政发〔2010〕28号）、《云南省行政机关行政能力提升制度实施方案》（云人社发〔2010〕55号）以及《临沧市人民政府办公室关于关于印发临沧市人民政府行政绩效管理 行政成本控制 行政行为监督 行政能力提升四项制度实施细则的通知》（临政办发〔2010〕28号），我市提升依法行政能力主要从规范行政审批、规范行政处罚、规范行政复议三个方面加以规范和推进。其中，行政复议方面工作法律和我省地方性法规均专门规范，办案流程接近“准司法”程序，此次主要从进一步畅通行政复议受理渠道，完善案件审理方式，加强行政复议基础和指导监督工作方面加以提升。在此就不作详解。今天我主要就规范行政审批和行政处罚两个方面向大家作介绍。由于本人学习和实践不够，有些观点和见解不一定准确，主要和大家一起学习探讨，有讲得不到位的地方，欢迎大家指正。

一、规范行政审批行为

按国务院和省政府的要求，我市从2001年至2009年，先后进行了四轮行政审批制度改革工作，积极推动体制和机制创新，切实转变政府及其部门在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，规范政府行为，提高办事效率，促进依法行政，使我市的经济社会事务的管理不断走向制度化、规范化和法制化轨道。刚刚结束的第四轮行政审批制度改革，市级行政机关共上报各类审批项目631项，其中，行政审批项目616项，非行政审批项目15项。616项审批项目经过严格清理审查，拟决定按原样保留450项，取消和调整166项，精简率达27%，压缩审批时限448项。这次清理后，包括省政府下放的审批事项在内，我市市级部门共有行政审批项目520项（包括调整审批权限的5项、合并后的30项和省政府下放的35项），其中，行政许可项目404项，非行政许可项目116项。基本实现了行政审批项目精简1/5左右，审批项目的审批时限在设定时限内压缩1/3以上的目标要求，改革成果处于全省中游位置。

我市第四轮行政审批制度改革取得了一定成果，但与昆明、曲靖、红河、玉溪、文山等部分州市相比仍存在较大差距，仍然存在着审批项目过多、审批程序繁、审批效率低等问题。按照效能政府四项制度的要求，以及杨书记和锁市长的指示，要进一步深化行政审批制度改革，规范行政审批行为，实现行政审批高效、便捷、透明运行，我市现有行政审批项目要坚决取消一批、下放一批、合并一批、剔除一批（中央省属驻临单位）的举措，将我市市级保留行政审批项目精简到150项左右，县（区）级保留行政审批项目精简到300项以内；行政审批时限再压缩10%以上；对行政审批项目、审批依据、程序、条件、时限和收费情况进行全面公开；具备进驻行政服务中心的审批项目，一律进入行政服务中心集中办理，不具备进驻条件的，在本机关集中统一办理，实行一个窗口对外审批。通过创新政府管理方式，提高行政机关工作效能和服务水平，提高政府的执行力和公信力，推动政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。逐步构建起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和运行机制，打造务实高效的政务环境，创造一流的投资环境，切实使我市成为投资的旺地，人才聚集的高地，确保“三个一百”目标的实现。

（一）公开行政审批项目

1、公开的主体。行政审批项目的主体是具有行政审批职责的各级行政机关和法律法规授权的组织。第一类是各级政府，第二类是各级行政机关，第三类是法律法规授权的履行各种公共管理职能的社会组织。

2、公开的范围。公开行政审批项目的范围包括行政许可项目和非行政许可审批项目。

行政许可项目是指根据法律、行政法规、地方性法规、国务院决定和省政府规章设定，由行政机关按照《行政许可法》的要求，依法实施的普通许可、特许、认可、核准、登记等下列六类项目。包括：

（1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的项目；

（2）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的项目；

（3）提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的项目；

（4）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的项目；

（5）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的项目；

（6）依照法律、行政法规规定设定的其他行政许可项目。

非行政许可项目是指根据国务院部门规章及规范性文件、省政府及省级行政机关规范性文件或者其他文件设定，由行政机关实施但不属于《行政许可法》调整的审批、核准、批准、审核、注册、认证等下列七类项目。包括：

（1）行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批项目；

（2）行政机关对其管理的行政事业性国有资产产权、资产变动的审批项目；

（3）有关税费减免、使用政府基金或者享受政府其他有关政策待遇的审批项目；

（4）有关人口户籍的审批项目；

（5）有关民政优抚和社会待遇的审批项目；

（6）对有关民事权利、民事关系予以确认的审批项目；

（7）不适用《行政许可法》的其他审批项目。

3、公开的内容。包括项目名称、实施机关、审批依据、审批条件、审批程序和审批时限。需要公开的行政审批项目是经过清理后，行政机关实施的现行有效的行政审批项目。

4、公开的程序。由各级行政审批机关填写《行政审批项目公开表》（《市实施方案》附件2）、《现有行政审批项目登记表》（《市实施方案》附件3），经各部门法制机构初审，报同级政府法制部门审核确认，政府法制部门和部门法制机构应当按照有关法律、法规，对行政审批项目的合法性进行审核，并出具是否同意公布的意见。经各级政府法制部门审核后同意公开的行政审批项目，在当地主要新闻媒体和政府网站上向社会公布。对于新增的行政审批项目，各部门应当报同级政府法制部门审核确认后再向社会公布。实行垂直管理的市级、县级部门新增的行政审批项目，报上一级主管部门审核确认后再向社会公布。对于各级政府行政审批项目的公开程序，由具体承办部门按照以上相关规定执行。

5、备案管理。正式公布后的目录和进驻政府行政服务中心统一办理的项目，应当报同级政府法制部门和上一级主管部门备案。各部门应当对公开的行政审批项目实行动态管理。行政审批项目增减或者相关内容发生变化的，应当按照规定程序经政府法制部门审核（实行垂直管理的市级、县级部门由上一级主管部门审核）后，重新向社会公布。

此项工作责任单位：各级行政审批机关。完成时限：市级2010年7月1日前，县级2010年7月31日前。

（二）推进行政审批集中办理

一是明确集中办理的场所。例如政务服务中心、便民服务中心、审批中心、办证大厅、政务大厅等。各级行政审批机关在认真梳理行政许可项目和非行政许可项目后，明确提出进驻行政服务中心等集中办理场所的项目和不能进驻政务服务中心的项目目录，对进驻政务服务中心的行政审批项目，必须实行统一办理。

二是对不具备进驻政务服务中心条件的行政审批项目，应当在本机关集中统一办理，指定办理机构和相关责任人，实行一个窗口对外服务。

此项工作责任单位：各级行政审批机关。完成时限：市级、县级7月1日前）。

（三）整治违法违规行政审批行为

一是对下列行政许可依法予以撤销。

《行政许可法》第六十九条规定了可以撤销行政许可的五种情形：

①行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出了准予行政许可决定的；

②超越法定职权作出准予行政许可决定的；

③违反法定程序作出准予行政许可决定的；

④对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；

⑤依法可以撤销行政许可的其他情形。《行政许可法》还规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

二是严肃查处其他违法违规的审批行为，包括：

①行政审批机关擅自实施《行政审批项目目录》以外的行政审批事项，或者增加行政审批条件；

②行政审批项目未进行公示，或者公示内容存在明显不足并拒绝改正；

③未公布行政审批项目的依据、程序、条件和时限；

④不受理、不审批符合法定条件的申请，又不依法说明理由；

⑤在受理、审查、决定行政审批过程中，不向申请人、利害关系人履行法定告知义务，或者不一次性告知申请人必须补正全部内容；

⑥依法应当举行听证而不举行听证；超时办结或者中止办理不告知原因；

⑦不遵守并联审批相关规定，在实施并联审批中不履行主办或者协办职责；

⑧不依法履行监管职责，发现应当撤销而没有撤销原行政审批；

⑨在办理过程中“吃、拿、卡、要”，索取或者收受他人财物或者其他利益；

⑩其他违反行政审批有关法律、法规、规章规定的行为。

有上述行为之一的审批机关及其工作人员，由同级政府法制部门责令改正或者依法予以撤销，或者由监察部门进行查处。对于违法违规行为的处理，实行分级管理的原则。市政府法制办管理市本级，联合市监察局、人事局，视情节，予以行政问责或者行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

此项工作责任单位：市、县（区）政府法制部门，协助单位：市、县（区）监察部门、人事部门，完成时限：县级10月1日前，市级11月1日前）。

二、规范行政处罚行为

根据省、市行政机关行政能力提升制度实施方案要求，规范行政处罚主要做好三项工作：一是梳理行政执法依据，编制目录向社会公布；二是建立行政处罚自由裁量权基准制度，细化、量化行政处罚自由裁量权幅度；三是积极探索开展城市管理相对集中行政处罚权工作。其中，第三项工作主要涉及政府法制部门、建设部门以及编制部门，市政府法制办与市建设局将做专门方案报市政府研究，市实施方案也未作明确目标任务要求，在此不作详解。主要针对第一、二项工作向大家介绍。

（一）梳理行政执法依据，编制目录

市、县（区）具有行政处罚权的行政机关，要按照规定将执法主体名称、执法依据、执法权限、办公地址、联系方式和投诉渠道等事项，报同级政府法制部门审查后向社会公布。已公布内容发生变动的，应当重新公布。2010年5月15日前，各级行政执法部门要在梳理公布行政执法依据等事项的基础上，进一步梳理、确定本单位行政处罚事项，将现行有效的行政处罚依据（包括颁布机关、违法行为、处罚种类和标准、幅度等）编制成目录，报本级政府法制部门审查后向社会公布。

（二）建立行政处罚自由裁量权基准制度

行政处罚自由裁量权基准制度，是行政执法主体在行政处罚的行为、种类和幅度范围，依法进行细化、量化而形成的具体法律适用规则和标准，它包含行政处罚无数量设定的一般细化适用规则和有数量设定的具体量化标准档次。建立行政处罚自由裁量权基准制度，不仅是规范行政处罚行为的基础性工作，同时也是提升行政机关依法行政能力的重要内容。

1、建立行政处罚自由裁量权基准制度的主体

根据《中华人民共和国行政处罚》及相关规定，建立行政处罚自由裁量权基准制度的主体（以下称行政处罚主体）是：

（1）具有行政处罚权的行政机关；

（2）法律、法规授权具有管理公共管理职能的组织；

（3）行政机关依法委托的组织；

（4）经依法批准集中行使行政处罚权的综合行政执法机构。

2、建立行政处罚自由裁量权基准制度的内容

全市各行政处罚主体，要以各自执行的法律、法规和规章为依据，结合违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度等因素，按照由经到重、由低到高的不同状况，细化行政处罚的不同法律适用规则，量化处罚的不同标准档次。

（1）适用任何行政处罚一般规则的内容

①不予处罚情形；

②从轻处罚情形；

③减轻处罚情形；

④从重处罚情形；

⑤加重处罚情形；

⑥加罚滞纳金情形；

⑦其它情形。

（2）适用行政处罚无数量设定的内容

适用申诫罚的一般规则：

①口头警告情形；

②书面警告情形；

③其它情形；

适用行为罚的一般规则：

①责令限期整改情形；

②责令停产停业情形；

③暂扣许可证情形；

④暂扣执照情形；

⑤吊销许可证情形；

⑥吊销执照情形；

⑦其它情形。

（3）适用行政处罚有数量设定的内容

①罚款

行政处罚中的罚款，是行政处罚是普遍、最常见和实施最多的行政执法行为，因此也是行政处罚自由裁量权基准制度的核心和重点。行政处罚项目繁多，有的行政处罚主体处罚项目多达数百项，少的也有数十项。各级行政处罚主体，要根据法律、法规和规章设定的行政处罚罚款幅度，认真进行梳理，采取自上而下的方式，严格按照要求，切实量化好不同项下违法行为所应当对应的若干不同处罚标准档次。

市级行政处罚主体，对每项行政处罚，可在省级主管部门量化的标准档次内，再行量化2个以上标准档次；

县（区）级行政处罚主体，对市级主管部门量化的标准档次，是否需要再行量化，由市级主管部门结合实际确定。

②没收违法所得和非法财物

Ａ、没收情形；

Ｂ、没收并处不同数额罚款的各种情形；

Ｃ、其它情形。

③限制人身自由

Ａ、限制人身自由不同期限的各种情形；

Ｂ、其它情形。

（4）适用行政处罚其它的内容

法律、法规、规章设定和规定的其他情形。

3、建立行政处罚自由裁量权基准制度的步骤安排

（1）方案。各级行政处罚主体，应当按照相关要求，成立工作班子，制定工作方案，明确工作标准、工作流程和工作时限。

（2）方式。细化、量化行政处罚自由裁量权采取自上而下的方式进行，其细化、量化的格式由省级行政处罚主体确定。

（3）审查。各单位拟定的行政处罚自由裁量权基准制度，应当经本单位法制机构进行合法性、合理性审查，审查的内容主要针对制定的基准是否符合相关法律、法规、规章的规定。

（4）决定。经过合法性、合理性审查后的行政处罚自由裁量权基准制度，提交本单位领导集体讨论决定。

（5）公告。单位领导集体讨论决定后的行政处罚自由裁量权基准制度，应当由本单位主要负责人签署后，及时向社会公告。

（6）备案。行政处罚自由裁量权基准制度，市级单位报送市政府政府法制办和上级主管部门备案，并由市政府法制办汇总后统一报送省政府法制办备案；县（区）级单位的，报送本级政府法制部门和上级主管部门备案，并由县（区）政府法制部门汇总后统一报送市政府法制办备案；省以下实行垂直管理的单位迳报上级主管部门备案，并由省级单位汇总后统一报送省政府法制办备案。

受行政机关委托执法的组织，建立行政处罚自由裁量权基准制度，应当在委托机关领导下进行。

（7）执行。建立的行政处罚自由裁量权基准制度一经公告、备案后，各行政处罚主体必须严格遵照标准执行。

4、建立行政处罚自由裁量权基准制度的责任主体和时间安排

按照省、市提升行政能力工作实施方案要求，市、县（区）政府法制部门负责指导、督促本级行政处罚主体和下级政府法制部门抓好此项工作。各级行政处罚主体及其法制机构，是该项工作的责任单位，具体抓好本单位建立行政处罚自由裁量权基准制度工作。实行省以下垂直管理的单位，应当加强对下级单位建立行政处罚自由裁量权基准制度工作的领导和监督。具体工作时限是：

（1）市级行政处罚主体必须于2010年6月30日前完成；

（2）需要细化、量化的县（区）级行政处罚主体的完成时限由市级行政处罚主体确定。

各行政处罚主体自行政处罚自由裁量权基准制度向社会公布之日起10日内，应当按照相关规定报送备案。

总之，提升依法行政能力是加强政府自身建设是一项长期而艰巨的重要任务，也是推进依法行政，建设法治政府的题中之义。市政府法制办将认真按照市委、市政府的统一部署和要求，以抓好效能政府建设促进政府法制工作，用政府法制工作成绩检验四项制度的落实水平，切实为我市经济社会又好又快发展提供良好法制保障。